Родительский Комитет
27 апреля 2010 г. в Общественной палате РФ состоялись слушания на тему:
«Государственная система сопровождения семьи в России». НП «Родительтский комитет» выразил особое мнение по ходу обсуждений, не согласившись с внесенным на обсуждение законопроектом.
СПРАВКА
по материалам слушаний
27 апреля 2010 года
На указанных слушаниях было предложено принять ряд федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, которые служили — бы правовой основой модернизации социальной сферы России.
В первую очередь предлагается создать некий орган, который должен иметь статус местного «миниправительства в отношении детства». Решения этого органа обязательны к исполнению для всех субъектов данного муниципального образования, независимо от их подчинённости. Сами же эти органы, являясь надведомственными, никому не подчиняются и обладают широкими властными полномочиями и контрольными функциями. Такими органами должны стать комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав.
Согласно предлагаемому законопроекту, содержащему поправки в целый ряд федеральных законов (приложение № 1 к рекомендациям) полномочия Комиссии реализуются в том числе путём принятия постановления о признании ребенка нуждающимся в помощи государства.
При этом в соответствии с пунктом 5 статьи 4 законопроекта к детям, нуждающимся в помощи государства, относятся дети, определенные действующим законодательством как дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации, в социально-опасном положении, либо проживающие в семье, находящейся в социально опасном положении, а также дети, оставшиеся без попечения родителей.
Следует заметить, что в действующем законодательстве указанные понятия (дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации, в социально-опасном положении, оставшиеся без попечения родителей) определены неконкретно. К примеру, согласно статье 1 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» к детям, находящимся в трудной жизненной ситуации, в частности относятся дети, проживающие в малоимущих семьях; дети с отклонениями в поведении; дети, жизнедеятельность которых объективно нарушена в результате сложившихся обстоятельств и которые не могут преодолеть данные обстоятельства самостоятельно или с помощью семьи, а к детям, находящимся в социально опасном положении, относятся дети, которые вследствие безнадзорности или беспризорности находится в обстановке, представляющей опасность для их жизни или здоровья либо не отвечающей требованиям к их воспитанию или содержанию (статья 1 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»).
Согласно же статье 121 Семейного кодекса РФ дети признаются оставшимися без попечения родителей … при создании действиями или бездействием родителей условий, …препятствующих их нормальному воспитанию и развитию, а также в других случаях отсутствия родительского попечения«.
Широта и неопределенность указанных понятий, неясность терминов «воспитание, содержание детей, нормальное развитие, отрицательное влияние на ребенка, жестокое обращение с ним позволяет признать практически любого ребенка нуждающимся в помощи государства.
Для каждого из таких детей Комиссией утверждается индивидуальный план по защите прав ребенка, заключающийся в проведении профилактической работы в семье в форме социального патроната или устройство ребенка в специальные реабилитационные центры — в зависимости от решения Комиссии.
В законопроекте и во всех материалах к нему подчёркивается, что социальный патронат осуществляется с безусловного согласия родителей и на основании заключаемого на добровольной основе договора между родителями (иными законными представителями) и уполномоченной организацией по опеке и попечительству. Однако в том же законопроекте определено, что отказ от предлагаемых мер, а также их безрезультатность, влечёт лишение родительских прав. Понятно, что каждый родитель подпишет любой договор под любыми условиями, лишь бы не потерять своего ребенка. Например, одним из таких условий в законопроекте предлагается временное помещение детей с согласия родителей в организацию для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Такое положение не отвечает требованиям статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации о свободе договора, а сама деятельность является ни чем иным, как вмешательством в дела семьи, нарушением прав родителей по воспитанию своих детей, установленному в статье 38 Конституции Российской Федерации и статьях 1, 63 Семейного кодекса Российской Федерации.
Решение о возможности или невозможности проживания детей в семье будет принимать тот же самый никому не подотчётный надведомственный орган.
Согласно представленному законопроекту порядок признания ребенка нуждающимся в помощи государства, осуществление мер по защите прав и интересов ребенка, признанного нуждающимся в помощи государства, порядок организации работы по социальному патронату, порядок обследования ребенка, нуждающегося в помощи государства, положение о планировании мер по защите его прав, порядок формирования комиссиями междисциплинарных консилиумов специалистов по выявлению случаев семейного и детского неблагополучия, разработке, контролю за исполнением и при необходимости внесения изменений в планы по защите прав ребенка, порядок и особенности формирования единых региональных и муниципальных банков данных детей, нуждающихся в помощи государства, и семей, находящихся в социально-опасном положении и др., устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Это значит, что указанные вопросы не будут урегулированы на законодательном уровне, а по замыслу авторов законопроекта должны быть определены в подзаконных нормативных правовых актах. Между тем, перечисленные вопросы напрямую сопряжены с положениями Конституции РФ, устанавливающими права и свободы человека и гражданина, так как предусматривают возможность вторжения в жилище, его обследования, ведения банка персональных данных, вмешательства в дела семьи, а также касаются реализации других прав граждан, которые согласно статье 55 Конституции РФ могут быть ограничены только Федеральными законами и только в установленных самой Конституцией РФ случаях.
Одновременно на подзаконном уровне предлагается утвердить и единые правила и процедуры, определяющие порядок организации и деятельности КДН и ЗП, минимальные нормативы численности специалистов и обеспечения деятельности штатных сотрудников комиссий, организационные стандарты, обеспечивающие самостоятельность данной структуры и ее надведомственный характер и др. С этой целью в Правительстве РФ предлагается учредить специальный Департамент по делам несовершеннолетних и защите их прав в качестве рабочего органа, в том числе отвечающего за выполнение Российской Федерацией Конвенции ООН о правах ребенка.
Учитывая, что предлагаемая к созданию система надведомственных органов имеет четырёхуровневую структуру (общественные, муниципальные, региональные и правительственная комиссии), получается, что указанные органы сами будут устанавливать формы и порядок осуществления своей деятельности, а также правовые критерии и основания работы с семьёй и детьми.
Это является коррупциогенным фактором. А в нормативном единстве с положениями об отсутствии ведомственного подчинения наряду с широкими властными полномочиями указанных органов (КДН и ЗП) в решении судьбы ребенка и его семьи законопроектом создаётся беспрецедентная почва для коррупции и злоупотреблений.
Ключевым моментом предлагаемой модернизации социальной сферы является делегирование функций органов опеки и попечительства уполномоченным организациям — патронатным воспитателям и НКО. Помимо того, что именно эти организанизации приобретают право входить в дома с проверками, диктовать родителям, как надо воспитывать своих детей, предлагать в отношении них репрессивные меры, эти же организации приобретают эксклюзивное право устраивать отобранных ими детей на усыновление в приёмные семьи, то есть работать под заказ. Общественный статус организаций лишает их какой-либо должностной ответственности за производимые действия. Всевластная Комиссия также является коллегиальным общественным органом, члены которого не несут персональной ответственности за принимаемые коллективные решения.
Законопроектом вводится понятие патронатного воспитания, которое определяется как форма воспитания ребенка в семье патронатного воспитателя, осуществляемая при условии разграничения прав по защите прав и законных интересов ребенка. Часть из них передаётся воспитателю, а часть остаётся за уполномоченной организацией по опеке и попечительству.
При этом согласно пункту 6 статьи 1 законопроекта передача ребенка на патронатное воспитание на постоянной основе (на срок более одного года) является основанием прекращения учета сведений о ребенке в государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей.
Между тем, в соответствии со статьями 122 — 124 Семейного кодекса РФ информация федерального и региональных банков данных о детях, оставшихся без попечения родителей, используется для передачи детей в семьи на воспитание (усыновление, удочерение), под опеку или попечительство либо в приёмную семью.
В результате происходит замещение патронатным воспитанием иных, более ответственных и полноценных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей.
Кроме того, согласно пункту 9 статьи 1 законопроекта патронатный воспитатель осуществляет свою работу по трудовому договору, который подлежит оплате, равно как и пенсионному обеспечению. Расходы по содержанию ребенка в его семье подлежат компенсации. То есть указанная форма устройства детей является наиболее затратной и источник покрытия указанных расходов в законопроекте не определён.
В приложении № 3 к рекомендациям Слушаний на родителей предлагается возложить алиментные обязательства (если ребенок находится в госучреждении или на воспитании в другой семье), а также ответственность за уклонение от воспитания детей в виде общественных работ. Однако они не могут покрыть всех расходов по содержанию детей в патронатных семьях.
Предусматривая четырёхуровневую структуру КДН и ЗП, законопроект определяет, что районные и общественные комиссии образются в порядке, установленном органами государственной власти субъекта Российской Федерации, которые также устанавливают состав комиссий, порядок организации деятельности комиссий, порядок образования и деятельности штатных структурных подразделений комиссии субъекта Российской Федерации и районных комиссий, обеспечивающих их деятельность на постоянной основе, утверждают Положение об общественных комиссиях городских и сельских поселений.
Такое положение не соответствует части 1 статьи 131 Конституции РФ, согласно которой структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. А согласно части 2 статьи 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями только с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Однако, предлагаемое в статье 2 законопроекта отнесение к вопросам местного значения полномочий по участию в осуществлении деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, устанавливается без определения порядка их финансирования. Данное замечание относится и к положению пункта 5 статьи 4 законопроекта, допускающему наделение органов местного самоуправления полномочиями по осуществлению деятельности по опеке и попечительству.
Расходов бюджетов всех уровней потребует и создание аппаратов КДН и ЗП, предусмотренных законопроектом, и учреждение Департамента по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве РФ, а также деятельность специалистов социальных служб.
Однако в материалах слушаний не определен основной вопрос: из каких источников и в каком объёме будут финансироваться указанные расходы?
Следует отметить, что в рекомендациях указанных слушаний содержится ряд предложений по оказанию семьям адресной помощи (талоны на продукты, рекомендации специалистов, целевое кредитование и т.д.). Однако в них не определен основной вопрос — из каких источников данная помощь могла бы предоставляться семьям. Не ясны и возможные объёмы её предоставления.
Кроме того, действующее законодательство не предусматривает правовой возможности выделения средств для оказания адресной социальной помощи. Не содержится такого правового механизма и в материалах слушаний, соответствующие законопроекты не представлены. Такое положение делает невозможным в настоящее время реализацию на практике предлагаемой системы в данной части.
С учётом изложенного предлагается исключить любую возможность отобрания ребенка из семьи (включая пересмотр действующих правовых норм). Помощь должна предоставляться на действительно добровольной основе и без какой-либо угрозы для семьи. Недопустимо вторжение в жилище, сбор данных о родителях (законных представителях) против их воли, вторжение в процесс воспитания и т.д.
НП Родительский комитет