Родительский Комитет
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
о правовых основаниях продолжения реализации учебных курсов религиозной культуры1 и национально-культурного образования2, ранее преподававшихся в рамках регионального компонента и компонента образовательного учреждения государственного стандарта общего образования
Вводная часть
Настоящее заключение подготовлено с целью анализа Закона Российской Федерации «Об образовании» в редакции Федерального закона от 1 декабря 2007 года №
Перед экспертами поставлены следующие вопросы:
1. Является ли правовая норма подпункта 1 пункта 4 статьи 7 Закона РФ «Об образовании» (в ред. ФЗ от 01.12.2007 №
2. Содержит ли Закон РФ «Об образовании» (в ред. ФЗ от 01.12.2007 №
Основная часть.
Ответ на вопрос № 1.
В юридической науке и правоприменительной практике, вообще, и в конституционном и образовательном праве, в частности, правовые нормы не рассматриваются в отрыве от принципов права, целей законодателя, без учета конкретных особенностей субъектов права, предмета регулирования и социальных условий. Для выявления смысла и содержания нормы права необходимо применять несколько способов (приемов) ее толкования и учитывать не только буквальный смысл нормы, но и цель законодателя, а также социально-правовой контекст.
Телеологическое (предполагающее выявление целей законодателя) толкование изменений, внесенных в Закон РФ «Об образовании» Федеральным законом от 01.12.2007 №
Ответ на поставленные перед экспертами вопросы дается, исходя из фактического правового содержания и смысла соответствующих статей Закона РФ «Об образовании» (в ред. ФЗ от 01.12.2007 №
Статьей 7 «Федеральные государственные образовательные стандарты» Закона РФ «Об образовании» (в ред. ФЗ от 01.12.2007 №
Пункт 4 статьи 7 Закона РФ «Об образовании» (в ред. ФЗ от 01.12.2007 №
«Федеральные государственные образовательные стандарты, а также устанавливаемые в соответствии с пунктом 2 настоящей статьи образовательные стандарты и требования включают в себя требования к:
1) структуре основных образовательных программ, в том числе требования к соотношению частей основной образовательной программы и их объему, а также к соотношению обязательной части основной образовательной программы и части, формируемой участниками образовательного процесса;
2) условиям реализации основных образовательных программ, в том числе кадровым, финансовым, материально-техническим и иным условиям;
3) результатам освоения основных образовательных программ.»
Анализ подпункта 1 пункта 4 статьи 7 Закона РФ «Об образовании» (в ред. ФЗ от 01.12.2007 №
1. Подпункт 1 пункта 4 статьи 7 устанавливает в составе основной образовательной программы два компонента — «части»:
- обязательная часть;
- часть, формируемая участниками образовательного процесса.
При этом очевидно, что структура основной образовательной программы и суть составляющих ее компонентов существенно изменились по сравнению с установленными ранее действовавшей редакцией Закона РФ «Об образовании».
2. Требования к соотношению обязательной части основной образовательной программы и части, формируемой участниками образовательного процесса, устанавливаются федеральным государственным образовательным стандартом.
3. Установление требований к соотношению обязательной части основной образовательной программы и части, формируемой участниками образовательного процесса, предполагает наличие согласованных полномочий субъектов (участников) образовательного процесса, которые, в соответствии с порядком, установленным Правительством Российской Федерации, осуществляют разработку и утверждение федеральных государственных образовательных стандартов (пункт 6 статьи 7 Закона РФ «Об образовании» (в ред. ФЗ от 01.12.2007 №
Согласно пунктам 2 и 6 статьи 9 Закона РФ «Об образовании» (в ред. ФЗ от 01.12.2007 №
В соответствии с Законом РФ «Об образовании» (в ред. ФЗ от 01.12.2007 №
Пункт 19 статьи 28 Закона РФ «Об образовании» (в ред. ФЗ от 01.12.2007 №
Анализ указанных норм во взаимосвязи с правовыми нормами подпункта 6 пункта 2 статьи 32, пункта 5 статьи 14, пункта 6 статьи 9 и подпункта 1 пункта 4 статьи 7 Закона РФ «Об образовании» (в ред. ФЗ от 01.12.2007 №
Закрепленное в подпункте 1 пункта 4 статьи 7 Закона РФ «Об образовании» (в ред. ФЗ от 01.12.2007 №
Понятие «участник образовательного процесса» встречается также в подпункте 8 пункта 1 статьи 13 рассматриваемого Закона РФ в виде указания на то, что права и обязанности участников образовательного процесса обязательно должны быть указаны в уставе образовательного учреждения (т.е. речь идет об участниках образовательного процесса на уровне образовательного учреждения). Таким образом, определение понятия «участник образовательного процесса» и перечень конкретных участников образовательного процесса в Законе РФ «Об образовании» (в ред. ФЗ от 01.12.2007 №
Вместе с тем, подпункт 8 пункта 1 статьи 13 Закона РФ «Об образовании» (в ред. ФЗ от 01.12.2007 №
В Законе РФ «Об образовании» (в ред. ФЗ от 01.12.2007 №
При этом подпункт 6 пункта 2 статьи 32 Закона РФ «Об образовании» (в ред. ФЗ от 01.12.2007 №
Из пунктов 5 и 5.1 статьи 14 Закона РФ «Об образовании» (в ред. ФЗ от 01.12.2007 №
«5. Содержание образования в конкретном образовательном учреждении определяется образовательной программой (образовательными программами), утверждаемой и реализуемой этим образовательным учреждением самостоятельно. Основная образовательная программа в имеющем государственную аккредитацию образовательном учреждении разрабатывается на основе соответствующих примерных основных образовательных программ и должна обеспечивать достижение обучающимися (воспитанниками) результатов освоения основных образовательных программ, установленных соответствующими федеральными государственными образовательными стандартами или устанавливаемыми в соответствии с пунктом 2 статьи 7 настоящего Закона12 образовательными стандартами.
5.1. Уполномоченные федеральные государственные органы обеспечивают разработку на основе федеральных государственных образовательных стандартов или федеральных государственных требований примерных основных образовательных программ с учетом их уровня и направленности»,
следует, что в указанном Законе РФ закреплена следующая последовательность действий:
1. Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере образования утверждает федеральный государственный образовательный стандарт общего образования, содержащий, в том числе требования к частям основной образовательной программы (обязательной части и части, формируемой участниками образовательного процесса).
2. На основе федеральных государственных образовательных стандартов уполномоченные федеральные государственные органы разрабатывают и утверждают примерные основные образовательные программы.
3. На основе примерных основных образовательных программ образовательное учреждение самостоятельно разрабатывает и реализует основные образовательные программы, имея в виду, что таковые должны полностью обеспечивать достижение обучающимися (воспитанниками) требуемых «результатов освоения основных образовательных программ, установленных соответствующими федеральными государственными образовательными стандартами». При этом основная образовательная программа в той части, которая определяется подпунктом 1 пункта 4 статьи 7 Закона РФ «Об образовании» (в ред. ФЗ от 01.12.2007 №
Важно отметить, что образовательное учреждение вправе самостоятельно определять и устанавливать содержание остальной части основной образовательной программы, то есть части, которая определяется подпунктом 1 пункта 4 статьи 7 указанного Закона РФ как формируемая участниками образовательного процесса.
То есть, внесенные Федеральным законом от 01.12.2007 №
Системный анализ норм пунктов 1, 4 и 6 статьи 7, подпункта 8 пункта 1 статьи 13, пунктов 5, 5.1, 5.2 статьи 14, пунктов 14 и 19 статьи 28, пункта 1 статьи 28.113, статей 29 и 31, подпункта 6 пункта 2 статьи 32, пунктов 2 и 6 статьи 9 Закона РФ «Об образовании» (в ред. ФЗ от 01.12.2007 №
При этом внесенные Федеральным законом от 01.12.2007 №
Кроме того, внесенными Федеральным законом от 01.12.2007 №
- основная образовательная программа разработана и реализуется образовательным учреждением (пункт 5 статьи 14, подпункт 6 пункта 2 статьи 32 Закона РФ «Об образовании» (в ред. ФЗ от 01.12.2007 №
309-ФЗ)) на основе соответствующей примерной основной образовательной программы16, подготовленной и утвержденной на основе соответствующего федерального государственного образовательного стандарта, утвержденного в установленном порядке (пункты 5 и 5.1 статьи 14, пункт 6 статьи 7, пункты 14 и 19 статьи 28 указанного Закона РФ); - основная образовательная программа, разработанная и реализуемая образовательным учреждением, надлежащим образом обеспечивает достижение обучающимися (воспитанниками) требуемых результатов освоения основных образовательных программ, установленных соответствующими федеральными государственными образовательными стандартами (пункт 5 статьи 14 указанного Закона РФ).
Тем более, при соблюдении вышеуказанных условий Закон РФ «Об образовании» (в ред. ФЗ от 01.12.2007 №
Следовательно, имеются все необходимые и достаточные правовые основания считать, что правовая норма подпункта 1 пункта 4 статьи 7 Закона РФ «Об образовании» (в ред. ФЗ от 01.12.2007 №
Закрепленная в подпункте 1 пункта 4 новой редакции статьи 7 Закона РФ «Об образовании» норма о формируемой «участниками образовательного процесса» части основной образовательной программы должна пониматься как указание на часть образовательной программы, формируемую образовательным учреждением и другими участниками образовательного процесса на уровне образовательного учреждения (родители обучающихся и др.).
Ответ на вопрос № 2.
Как уже было показано выше, норма подпункта 1 пункта 4 статьи 7 Закона РФ «Об образовании» (в ред. ФЗ от 01.12.2007 №
В настоящее время отсутствуют законодательные и иные правовые препятствия для продолжения реализации в общеобразовательных учреждениях (при условии, что организационно-методическое и правовое обеспечение учебного процесса будет приведено в соответствие с требованиями действующего федерального законодательства) учебных курсов религиозной культуры и иных учебных курсов, которые ранее реализовывались в рамках школьного компонента государственного образовательного стандарта общего образования.
Внесенные Федеральным законом от 01.12.2007 №
Следует отметить, что до 05.12.2007 — даты официального опубликования и вступления в силу Федерального закона от 01.12.2007 №
Невозможно игнорировать в школе региональную и местную специфику. Новая редакция статьи 7 Закона РФ «Об образовании» (как и ранее действовавшая редакция — применительно к государственным образовательным стандартам) определяет наличие вариативной части основной образовательной программы, что позволяет адекватно и сообразно существующему социальному образовательному запросу учитывать местные традиции и культуру населения конкретного субъекта и населенного пункта Российской Федерации.
После вступления с 5 декабря 2007 года в силу Федерального закона от 01.12.2007 №
Учебные курсы религиозной культуры и курсы национально-культурного образования, ранее реализовавшиеся в рамках регионального компонента государственного образовательного стандарта общего образования, должны быть преобразованы в курсы, реализуемые в рамках части основной образовательной программы, формируемой образовательным учреждением и иными участниками образовательного процесса на уровне образовательного учреждения — то есть той ее части, которая определяется подпунктом 1 пункта 4 статьи 7 указанного Закона РФ как формируемая участниками образовательного процесса. Соответственно, должно быть изменено правовое и организационно-методическое обеспечение этих учебных курсов.
Следует отметить, что прямых запретов на реализацию курсов религиозной культуры (тем более - курсов национально-культурного образования) Закон РФ «Об образовании» (в ред. ФЗ от 01.12.2007 №
Попытки отдельных представителей Министерства образования и науки Российской Федерации искаженно интерпретировать нововведения Закона РФ «Об образовании», делать юридически необоснованные выводы и на этой основе разрабатывать подзаконные акты, прямо ограничивающие или запрещающие преподавание курсов религиозной культуры (что приведет к ликвидации существующей обширной практики такого преподавания), равно как курсов изучения национальных языков и культур народов России, являются неправомерными и нарушают Конституцию Российской Федерации, ряд международных соглашений, участником которых является Российская Федерация, а также сам Закон РФ «Об образовании».
Запрет учебных курсов национально-культурного образования явился бы актом дискриминации в отношении соответствующих народов России, грубейшим нарушением Конституции Российской Федерации и международных соглашений, участником которых является Российская Федерация, законов Российской Федерации.
Права народов России на национально-культурное развитие в сфере образования могут быть в полной мере реализованы (с принятием Федерального закона от 01.12.2007 №
Таким же неправомерным явился бы запрет курсов изучения религиозной культуры на основе добровольности выбора в государственных и муниципальных общеобразовательных учреждениях. Такой запрет был бы совершенно обоснованно воспринят многими гражданами, в совокупности составляющими значительную часть российского общества, как их дискриминация и как противоправное посягательство на их права, как неправомерное ограничение их национально-культурных прав и прав их детей.
Для справки, в ряде субъектов Российской Федерации преподавание учебных курсов религиозной культуры («Православная культура», «Основы православной культуры», «История православной культуры земли Смоленской», «Основы исламской культуры», «Традиция», «Тора» и аналогичные) осуществлялось на протяжении длительного периода (в некоторых субъектах Российской Федерации — свыше 10 лет) с соблюдением принципа добровольности в рамках школьного или регионального компонента государственного образовательного стандарта общего образования. Согласно данным Общественной палаты Российской Федерации, во многих субъектах Российской Федерации в настоящее время преподаются учебные курсы религиозной культуры конкретных конфессий — православной культуры, ислама, иудаизма и др. религий, преподающиеся на мировоззренческой основе соответствующих религий и с тем или иным участием религиозных организаций. Это, в частности, курсы под названиями «Основы православной культуры», «Православная культура», «Основы Православия» и др. в областях и краях, республиках с большой частью православного населения. Курсы исламской культуры под разными названиями, в том числе без конкретного обозначения мусульманской религии в названии курса, преподаются в школах Татарстана, ряда других регионов Поволжья, Сибири, Северного Кавказа. Курсы еврейской религиозной традиции (культуры иудаизма) «Традиции еврейского народа» и т.п. в школах г. Москвы, Саратовской области и ряда других регионов. В регионах традиционного распространения буддизма: «Основы буддизма», «Буддизм в современном мире», «Буддизм: основы учения, история и культура», «История и основы буддизма». В Долгано-Ненецком муниципальном районе Красноярского края курс о религиозном мировоззрении народов Таймыра «История культуры малочисленных народов Таймыра». В настоящее время различные курсы православной культуры по стране ориентировочно изучают
Поскольку законодательные изменения, касающиеся предмета настоящего исследования, внесенные в Закон РФ «Об образовании» Федеральным законом от 01.12.2007 №
От того, какие именно подзаконные акты — приказы, базисные учебные планы и примерные программы учебных курсов (пункт 5.2 новой редакции статьи 14 указанного Закона РФ) — будут приняты по вопросам учебных курсов религиозной культуры и курсов национально-культурного образования, зависит их дальнейшая судьба.
Однако, учитывая сказанное выше, следует понимать, что издание какого бы то ни было федерального подзаконного нормативного правового или иного правового акта (а равно аналогичного акта субъекта Российской Федерации), запрещающего или существенно ограничивающего реализацию таких курсов явится прямым нарушением части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
В случае принятия подзаконного нормативного правового акта, запрещающего учебные курсы религиозной культуры и национально-культурного образования, такой акт может быть обжалован и признан недействительным в судебном порядке как противоречащий Конституции Российской Федерации и законам (в порядке статей
Помимо указанных правовых возможностей реализации учебных курсов религиозной культуры и курсов национально-культурного образования, следует отметить и принципиальную правовую возможность реализации этих учебных курсов в рамках обязательной части основной образовательной программы — посредством закрепления соответствующих образовательных областей или интеграции в уже существующие образовательные области, но подробное освещение этого вопроса выходит за рамки предмета настоящего заключения.
17.12.2007
Заслуженный деятель науки Российской Федерации,
доктор юридических наук, профессор
кафедры конституционного и муниципального права России
Московской государственной юридической академии
Н.А. Михалева
Доктор юридических наук,
директор Института государственно-
конфессиональных отношений и права
И.В. Понкин
ПРИМЕЧАНИЯ
1. Здесь и далее учебные курсы религиозной культуры — это учебные курсы религиозной культуры («Православная культура», «Культура ислама» и подобные им), реализуемые государственными и муниципальными общеобразовательными учреждениями на основе добровольности выбора родителями обучающихся и самими обучающимися. ^
2. Здесь и далее учебные курсы национально-культурного образования — учебные курсы по изучению обучающимися из семей представителей народов Российской Федерации родного языка и литературы, национальной культуры и истории своих народов. ^
3. Ранее д.ю.н. Понкиным высказывалась критическая позиция по проекту этого Федерального закона (заключение д.ю.н., проф. М.Н. Кузнецова, д.ю.н. И.В. Понкина и А.Ю. Соловьева от 17.08.2007). Придерживаясь прежней позиции, высказанной в указанном документе, но учитывая, что касающиеся предмета настоящего заключения внесенные Федеральным законом от 01.12.2007 №
4. Далее — государственный образовательный стандарт общего образования. ^
5. Далее — школьный компонент (настоящее заключение касается общего (школьного) образования). ^
6. С 01.01.2008 вводится следующая редакция этой формулировки: «К полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере образования относятся:…» (пункт 7 статьи 2 Федерального закона от 29.12.2006 №
7. В формулировке пункта 7 статьи 33 Закона РФ «Об образовании». ^
8. Как в действующей с 05.12.2007 г. редакции статьи 29 Закона РФ «Об образовании» (установленной Федеральным законом от 01.12.2007 №
9. Вступает в силу с 01.01.2008 (пункт 3 статьи 29 Федерального закона от 29.12.2006 №
10. Как в действующей с 05.12.2007 г. редакции статьи 31 Закона РФ «Об образовании» (установленной Федеральным законом от 01.12.2007 №
11. Применительно к обсуждаемым вопросам — основную образовательную программу. ^
12. Касается высшего и послевузовского профессионального образования, не имея прямого отношения к предмету настоящего заключения, посвященного общему (школьному) образованию. ^
13. Учитывая ее вступление в силу с 01.01.2008. ^
14. В том числе, имея в виду вступление с 01.01.2008 в силу изменений, внесенных Федеральным законом от 29.12.2006 №
15. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования и федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере образования (пункт 6.2 статьи 9, пункт 5 статьи 15 Закона РФ «Об образовании» (в ред. ФЗ от 01.12.2007 № 309-ФЗ)).
16. Примерные основные образовательные программы с учетом их уровня и направленности могут включать в себя базисный учебный план и (или) примерные программы учебных курсов, предметов, дисциплин (модулей) (пункт 5.2 статьи 14 указанного Закона РФ). ^
17. Согласно статье 17 Федерального закона от 01.12.2007 №
18. Предварительные результаты мониторинга соблюдения принципов свободы совести и вероисповедания при изучении учебных курсов по истории и культуре религий в государственных и муниципальных общеобразовательных учреждениях в регионах Российской Федерации / Доклад Комиссии по вопросам толерантности и свободы совести Общественной палаты Российской Федерации, 2007. Материалы мониторинга подготовлены по результатам информации, полученной из 72 субъектов Российской Федерации.
(http://www.oprf.ru/rus/comissions/f4699ebf61c112d4914e366f98f55764/materials/1896). ^